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　　吸取以往产业政策因脱离市场实际而屡屡落空的教训，工业和信息化部近日发布的《钢铁工业“十二五”发展规划》弱化了行政控制色彩，强化了政策引导概念，意图实现“十一五”期间钢铁行业的未尽之业。

　　这是继2005年颁布《钢铁产业发展政策》、2009年颁布《钢铁产业调整和振兴规划》以来，中国政府第三次出台钢铁行业纲领性文件。

　　接受《财经》记者采访的多位业内人士对此前的行业政策都颇有微辞，认为其未脱计划经济色彩，与市场真实情况相背离。

　　谈到钢铁“十二五”规划，多数受访者认为，尽管弱化行政色彩昭示着行业主管部门的调控思路悄然生变，但钢铁行业粗放发展、结构性过剩的痼疾，却很难因此得到解决。

　　从控制到引导

　　过去十年，中国钢铁经历了令世界羡妒的规模扩张。

　　1981年中国粗钢产量仅有3560万吨，2000年达到1.3亿吨，年均增速为7%。而2009年中国粗钢产量已较2000年增加4.4亿吨，年均增速27.2%。

　　从投资方面来看，1981年以来，中国钢铁总投资完成25661亿元。其中，2001年以来完成20830亿元，占81.2%。钢铁产业固定资产投资平均增速达到30.6%。这也使得中国钢铁产能迅速提升至7亿吨以上，年均增速19%。

　　但是，过度追求规模经济的粗放发展模式也使行业遭遇资源、环境瓶颈，加之经济增长减速引发钢铁消费降温，钢铁行业在十年华章之后跌入微利时代。

　　另一方面，中国钢铁产业规划一直延续着计划经济时代方式，致使针对行业规模的规划目标与实际总量产生严重偏差。“十五”期间，中国规划粗钢产量为1.4亿吨，而2005年实际产量达到3.5亿吨。

　　产量的快速增长与产能的不断增加，被认为是过剩的信号。行业主管部门指出，正是钢铁产能过剩的矛盾，导致中国钢材市场价格大幅波动。

　　2003年12月，为遏制投资过热，国家要求制止钢铁、电解铝、水泥行业盲目投资，快速扩张的民营企业被推向风尖浪口。2004年铁本事发，常州“钢铁大王”戴国芳锒铛入狱。

　　2005年7月出台的《钢铁产业发展政策》，第一条即提出“钢铁生产能力保持合理规模”。但国内钢铁扩张并未因此减速。“十一五”时期，我国粗钢产量由3.5亿吨增加到6.3亿吨，年均增长12.2%。

　　金融危机爆发后，中国于2009年初出台了《钢铁产业调整和振兴规划》，力图将“总量恢复到合理水平”。

　　这份规划明确将当年粗钢产量定为4.6亿吨，同比下降8%，表观消费量维持在4.3亿吨，下降5%。

　　规划还预测，到2011年，粗钢产量为5亿吨，表观消费量为4.5亿吨。但是，2009年中国实际粗钢产量达到5.7亿吨，翌年达到6.3亿吨。

　　“十年来，产业政策制定部门对经济发展估计不足。在严重低估需求的基础上，国家对钢铁进行了控制性发展，但却越控制越多。”一位业内人士如此评价。

　　钢铁“十二五”规划制定前，有关部门针对之前的历次规划失误进行了总结和反思。

　　最终，在继续以严控产能扩张作为基本原则的同时，新五年规划取消了对钢铁总量的量化概念，对此的描述仅为“使钢铁总量基本满足国民经济发展需求”。新规划还淡化政策了的限制作用，加强了政策的引导性。

　　在粗钢消费预测方面，中国钢铁工业协会常务副秘书长、冶金工业规划研究院院长李新创坦言，对2015年、2020年的需求预测，业内争议很大。因此新规划分别采用行业消费调研法、地区消费平衡法、消费系数和回归分析法三种方法对2015年国内粗钢消费量进行了预测，最后综合预计2015年消费量达到7.5亿吨。

　　“这个数据比较保守，今年我国钢产量有望达到7亿吨，以此来看，未来钢铁工业还有适当的发展空间。”李新创对《财经》记者说。

　　上海钢之家信息科技有限公司总经理吴文章则对《财经》记者表示，最终需求是市场变化修正后的结果，7.5亿吨的预测应属于较为中性的判断。

　　结构调整缺乏新意

　　“十二五”被认为是钢铁行业“转方式、调结构”的关键时期。

　　工信部原材料工业司副司长骆铁军指出，为引导钢铁行业解决结构性过剩矛盾，钢铁“十二五”规划重点提出改变目前“北重南轻”的局面，环渤海、长三角地区原则上不再布局新建钢铁厂。

　　规划同时要求，河北、山东、江苏、辽宁、山西等钢铁大省要减量调整区域内钢铁产业布局，湖南、湖北、河南、安徽、江西等中部地区不增加钢铁产量，西部相对独立的市场区域结合区域差别化政策适度发展钢铁产业，新疆、云南等沿边地区，要积极探索利用境外矿产、能源和市场，发展钢铁产业。

　　骆铁军认为，钢铁工业规模已经很大，并已具备由大到强的转变基础。钢铁行业要实现由注重规模扩张，向注重品种质量效益提高、依靠技术进步、科学管理、人才成长转变。

　　不同于以往政策，钢铁“十二五”规划将品种质量作为规划目标首条。

　　对此，李新创解释说，为适应产业转型升级需要，钢企要将产品升级放在首位，将提高量大面广的钢材产品质量、档次和稳定性作为产品结构调整的重中之重。

　　同时，加快发展关键钢材品种，鼓励有实力的钢企开发高端钢材品种，同时避免投资浪费和高端产品的无序竞争。

　　对产品升级的重点，骆铁军的看法与李新创一致。他也提到了应避免高端产品同质化竞争造成资金浪费，办法是“由少部分有实力的企业承担高精尖的品种的开发，以满足新兴产业需求”。

　　在品种质量之外，联合重组、淘汰落后是实现钢铁结构调整的重要途径。对此，钢铁“十二五”规划设定了到2015年实现前十大企业集中度达到60%的目标。

　　新规划重点支持优势大型钢铁企业开展跨地区、跨所有制兼并重组，充分发挥大型优势钢铁企业集团的带动作用，形成3-5家具有核心竞争力和较强国际影响的企业集团;积极支持区域优势钢铁企业兼并重组，促进区域钢铁企业加快产业升级，形成6-7家具有较强市场竞争力的企业集团。

　　业内人士表示，之所以选择若干重组项目实施重点突破，主要是希望能够借此以点带面，促进全行业重组。

　　2009年的《钢铁产业调整和振兴规划》首次将规划具体到了项目，提出发挥宝钢、鞍本、武钢等大型企业集团的带动作用，推动鞍本与攀钢、东北特钢，宝钢与包钢、宁波钢铁等一系列兼并重组。

　　“十一五”期间，前十家钢铁企业的产量集中度从2005年的34.7%提高到2010年的48.6%。区域重组的进展较快。受地方经济影响，各地钢企迅速通过重组并购壮大，成为我国钢铁重组的主力军，但以提升竞争力为目的的重组也开始变味。

　　全国人大代表、德龙控股有限公司董事长丁立国曾于今年“两会”期间表示，此前与河北钢铁集团进行渐进式重组的12家民营企业，无论是从管理、技术、资源、资金，还是审批立项，都存在明显的问题。而这些企业主要是想通过跟河钢进行重组来解决生存问题。

　　在行业进行结构调整过程中，地方利益成为最大障碍。钢铁企业作为地方纳税大户，往往受到地方政府保护，致使兼并重组与淘汰落后阻碍重重。

　　对此，钢铁“十二五”规划提出，加强财税、金融、贸易、土地、节能、环保、安全生产等各项政策与钢铁产业政策的衔接，制定钢铁工业兼并重组指导意见，指导地方和企业开展兼并重组工作。

　　实际上，这一思路已提出多年，至今并未形成重大突破。

　　行业转型艰难

　　规模高速膨胀与利润水平连年降低的巨大反差，让占世界一半产量的中国钢铁行业难诉其苦。

　　中国钢铁工业协会数据显示，中国钢铁行业的销售收入利润率从2004年的8.11%一路下滑。

　　2010年年底，这一指标已降至2.91%，处于全国工业领域最低水平。自2008年下半年以来，中国钢铁行业利润率一直处于3%左右的低谷。

　　李新创坦言，由于目前行业整体处于供过于求的状况，加之原燃料价格处于高位，因此中国钢铁企业之间的竞争日趋激烈，行业进入低盈利时代。

　　中国冶金报11月近期的《钢铁工业“十二五”发展调查报告》(下称《调查报告》)显示，82.7%的受访者认为中国钢铁业未来十年将经历残酷的市场竞争。

　　报告称，生产热轧宽带钢的企业，仅被重点统计的生产企业就有30家，其中产量占比重超过3%的有10家;在冷轧宽带钢领域，被重点统计的生产企业共有29家，产量占比重超过3%的共14家。

　　上述两种钢材一度被定义为行业“高端产品”，但随即成为过去5年钢铁企业竞相扩张的重点项目。

　　虽然主管部门“十一五”期间在淘汰落后、兼并重组、布局调整等方面做了多种尝试，但在一系列公布的指标背后，行业痼疾依然难以动摇。

　　一位不具名的业内人士评价说，产能淘汰的政策标准实际上已经成为产能扩张助推器，每一次淘汰标准的提高，都成为企业新一轮产能扩张的开始。

　　2006年，国家发改委发文规定淘汰全部200立方米以下的小高炉。翌年，淘汰标准提高至300立方米，随后又在金融危机后升至400立方米。

　　但是，地方利益与钢铁企业求生的意愿不谋而合，一批以“品种调整”、“技改”为名的产能扩张新项目不断上马，致使行业陷入越淘越多的怪圈。

　　《调查报告》显示，79%的受访者认为提高产业集中度被赋予了太多期望，兼并重组在淘汰落后和避免无序竞争两个方面贡献有限。

　　业内对主管部门过于重视沿海钢铁基地建设也有质疑之声。对此，李新创表示，内陆地区的产能规模让行业布局调整陷入困境。

　　由于这些地区产能庞大并有继续扩张的冲动，因此武钢防城港、宝钢湛江项目陷入停滞状态。“现在内地在建钢铁项目还有5000多万吨。”李称。

　　近年来，中国钢铁工业主管部门一直致力于建立过剩产能的退出机制，但在公平的市场竞争机制并无完善的情况下，尤其是地方政府对于严格执行节能、土地、环保等法律法规的不作为，致使中央政府的努力收效甚微。

　　“目前行业转型面临诸多挑战，企业效益普遍不好，继续增加钢铁行业的投资显然不是慎重的选择。”李新创警告说。